1988年12月26日《人民检察院举报工作若干规定（试行）》的正式颁布，是我国检察举报制度创建的重要标志。1996年9月4日《人民检察院举报工作规定》正式施行，标志着我国基本建立起了检察举报制度。
检察举报制度把群众监督与检察监督有机结合起来，使群众监督逐步走上法制化的轨道，完善了我国的权力监督机制，在反腐败斗争中发挥了巨大作用。然而，近年来实践中出现了不少新情况、新问题，对检察举报制度的发展提出了挑战，笔者在此加以归纳评析，并提出改革检察举报制度的建议和对策。
一、我国检察举报制度存在的主要问题
当前，我国检察举报制度存在的问题，主要表现在以下几个方面。
（一）对群众民主监督在反腐败中的作用认识不足
第一，国家对群众在腐败问题上的消极淡漠倾向重视和应对不够。改革开放以来，尽管腐败现象的危害越来越大，但是群众对腐败的注意力有所下降，表现出一些不正确的认识：一是权力监督意识淡化，认为反腐败与己无关，对腐败现象视而不见，听而不闻，更谈不上坚决斗争；二是好人主义盛行，不敢监督，有些群众没有把民主监督当作义不容辞的责任，怕监督引火烧身。笔者认为，这是一个十分危险的征兆。然而，现在检察机关还未深刻认识到这一问题的严重性并采取积极的应对措施。
第二，单纯依靠群众的个体行动，没有发动群众组织和私人部门的作用。我国检察举报制度所倡导的群众监督，仅限于公民个人和发案单位，没有动员群众组织和私人部门参加。反腐败的经验教训；证明，群众组织和私人部门是反腐败的重要力量。
（二）举报安全、举报成本与举报人保护问题
自20世纪90年代后半期至今，举报人安全和举报成本问题引起媒体和社会的强烈关注，主要是打击报复举报人的现象日趋猖獗，举报人惨遭迫害致伤致亡、蒙冤入狱等恶性事件时有发生。有学者指出，在所有检察举报人之中，大约70％的举报人都程度不等地尝到了打击报复或变相打击报复的滋味。据最高人民检察院统计，全国检察机关2000年查处打击报复举报人案件148件，2001年查处377件。郭光允，因举报河北省原省委书记、人大常委会主任程维高，而被戴上“诽谤省主要领导”的罪名，直至被开除党籍、劳教两年。
经济学认为，人类的任何行为选择都伴随着相应的成本一收益计算。腐败活动和反腐败活动都是如此。一般而言，只有当预期收益大干预期成本时，腐败者或反腐败者才会选择行动。“不怕检查，不怕撤职，不怕失业，不怕离婚，不怕掉脑袋”的“五不怕”举报英雄郭光允们，经过英勇斗争，终于取得了“惨淡胜利”。然而，这个胜利的代价是几乎同归于尽。
举报成本居高不下，甚至无法预测和估算，在加大了反腐风险的同时，却降低了贪官的“腐败成本”。笔者赞同《人民法院报》文章的观点：对打击报复举报人的邪恶现象的漠视、不作为甚至姑息迁就，不仅会严重挫伤广大举报人的积极性，助长打击报复举报人的邪恶气焰，而且会直接影响司法机关的公信力，甚至可能使举报这种独特的反腐败机制陷于瘫痪的境地。直接的不利后果就是导致举报案件线索下降。从统计资料看，全国检察机关2000年至2003年受理的举报线索分别是：188858件，19M50件，149497件，143394件，近两年下降趋势明显。
反腐英雄的遭遇令人沉思：群众勇于举报腐败犯罪，是维护公平正义的表现，为什么在局部地区局部时段，会发生正不压邪的事情？从法的角度上讲，虽然最高人民检察院在1991年就制订了《关于保护公民举报权利的规定》，但它毕竟只是检察系统的内部规定，没有被提升到法律的高度，而且许多规定过于原则和粗疏，可操作性差，实践中并没有发挥保护举报人的功能。此外，《刑法》第254条关于“报复陷害罪”的规定，虽然是对举报人免遭报复陷害提供的刑法保护，但遗憾的是，这是一个残缺的保护，因为它至少存在着两个严重缺陷：一是将本罪的主体限定为“国家机关工作人员”，如此一来，因举报国有企业事业单位的腐败者而遭受严重打击报复的，将得不到《刑法》的庇护，与被举报人有关的人对举报人打击报复的，也逃脱了《刑法》本条的制裁；二是将报复陷害的对象仅限于举报者本人，将同样可能遭受打击报复的举报人的近亲属拒于刑法保护之外。
（三）署名举报与匿名举报的悖论
署名举报和匿名举报是公民向检察机关举报职务犯罪的两种方式。我国检察机关一直提倡和鼓励群众署名举报。《人民检察院举报工作规定》第12条明确提出：举报人应当使用真实姓名。
笔者发现，署名举报或匿名举报实乃一个悖论：署名举报固然方便检察机关与举报人取得联系，提高了调查取证的效率，但是举报人的身份暴露，使打击报复成为可能，从而导致举报人因害怕打击报复而不敢举报；匿名举报尽管不方便调查取证工作，但是举报人的安全问题却得到了保障，降低了遭受打击报复的担心，进而使举报人勇于举报。不难看出，效率优先还是安全优先，的确是一个两难选择。笔者认为，署名举报是以举报安全为前提和基础的，匿名举报存在的根本原因就是保密安全问题。鉴于当前我国保护举报人的法律尚不完善，害怕遭受打击报复已经成为妨碍公民举报的严重心理障碍，以牺牲举报人的安全为代价而提倡和鼓励署名举报的方针，其存在的合理性和价值需要重新推敲和斟酌。难道没有第三条道路吗？笔者将在后文给出答案。
（四）举报答复问题
对群众举报予以答复，是保障群众民主监督权利的内在要求，是保证举报人知情权的重要措施，也是检察机关举报工作始终与群众保持密切联系的重要途径。然而1996年制订的《人民检察院举报工作规定》没有关于举报答复的规定。直到2000年6月全国检察机关“举报宣传周”期间，才作出了“署名举报，件件答复”的承诺；2001年4月，最高人民检察院发出了《关于认真做好署名举报答复工作的通知》，对举报答复工作做出了具体规定。不得不承认，我们在很长一段时间里忽视了对群众举报的答复，导致群众对检察机关产生误解，严重挫伤了举报积极性。
当前，举报答复仍然存在三个问题：一是对“群众举报未查处或反馈”的情况仍时有发生；二是答复工作表面化，不少群众对答复工作不满意；三是缺乏对匿名举报的答复制度。由于匿名举报没有留下真实姓名和联系方式，总是有理由地认为无法答复。笔者认为，匿名举报也是公民行使民主监督权利的行为，得到相应的答复也是其权利的应有之义。需要解决的问题，只是采取什么样的答复方式。
（五）举报奖励问题
关于举报奖励的根据，以下三种观点都令人信服：一是信息有偿使用说，该说认为举报线索本质上是一种信息，信息有偿使用在市场经济条件下天经地义；二是激励说，该说认为举报奖励使举报与经济效益挂钩，可以有效激发群众的举报热情；三是见义勇为说，该说认为由于举报的对象是违法犯罪分子，其行为蕴含极大的风险，举报本身带有见义勇为的性质，应予大力褒奖。
最高人民检察院在《人民检察院举报工作规定》中专门有奖励的内容，并于1994年颁布了《奖励举报人员暂行办法》。可是，现行举报奖励规定有两个明显的不足：一是奖励范围小，只限于“大案要案”，并不是所有举报有功人员都能获得奖励；二是没有明确奖励的数额或比例，实践中实际支付的奖励数额普遍偏低，因而举报奖励难以真正发挥其应有的激励补偿作用。与检察机关举报奖励规定相比，其后制订的《税务违法案件举报奖励办法》和《举报外汇违法案件奖励试行办法》则完善得多，值得借鉴。
与举报奖励紧密相关的一个问题是，如何评价对举报有功人员的公开奖励？最高人民检察院《奖励举报人员暂行办法》规定：举报奖励情况要适时向社会公布，以弘扬正气，扩大影响，激励群众举报的积极性。宣传报道奖励工作，要注意保密，非经本人同意，不得公开曼奖人的姓名、单位。笔者认为，上述规定的价值取向与举报制度为举报人保密的基本原则相背离。因为，举报人的身份一经公开，遭受打击报复的危险性随之显著增加。与举报人的人身安全相比，公开奖励所具有的“弘扬正气，扩大影响，激励群众举报积极性”的价值要渺小的多。因此，关干“经举报人本人同意”这一看似尊重举报人的前提条件，实在是一个不负责任的陷阱。
（六）知情不举的责任问题
我国现行的举报制度和刑事法律中没有关于知情不举的责任规定。笔者认为，知情不举责任制度的缺失，客观上助长了腐败分子的气焰，而且不能解释《刑事诉讼法》和《人民检察院举报工作规定》关于举报作为一项义务的规定。既然举报是法定义务，那么违反义务者就理应承担相应的责任。当然，承担义务的主体应当有一定范围的限制。我国澳门特别行政区有这方面的立法可供参考。其《公务人员廉洁操守指引》规定：“凡知情不报或假装不知情，即使当中并不涉及任何利益的提供或收受，亦可被追究纪律责任。如果不检举是为了使某人得益，又或为了损害某人的利益，则也须承担刑事责任。”
二、改革我国检察举报制度的建议及对策
坚持深化改革，创新体制机制制度，是反腐倡廉的基本经验之一。借鉴本土和国际上的有益经验，应该尽快改革完善现行的检察举报制度。
（一）唤醒群众反腐败的权力监督意识和积极参与意识
面对当前不少群众在腐败举报问题上的消极淡漠态度，检察机关有责任充分发动、组织、引导群众反腐败的积极性。要开展多形式、全方位的宣传，使举报宣传由外力转化为两种内力：一是促进群众自愿举报的内在动力，二是促使腐败分子自首的内在压力。只有每个公民都把巨腐败当成自己义不容辞的责任和义务，在发现腐败现象时主动挺身而出予以举报，检察举报制度才可能焕发新的生机活力，反腐败工作才可以开创新的局面。
（二）建立检察机关与群众个人、群众组织、私人部门及国际社会相联合的反腐败统一战线
检察举报制度诞生和存在的核心价值，就在于它创造了依靠群众反腐败，并使国家机关的专门法律监督与群众民主监督结合起来的新的监督机制。监督效能补充原理决定了必须加强检察监督与群众举报监督的合力。笔者完全赞同透明国际所倡导的反腐败战略主张：只有把各个方面的力量都汇集在反腐败改革的旗帜之下，建立一条反腐败的统一战线，才能最大限度地打击和抑制腐败。
目前我国的检察举报制度的缺陷之一，就是单纯依靠群众的个体行动，而缺乏群众组织和私人部门的参与。我们必须在公民个人举报和单位举报之外，容许并鼓励那些敢于同腐败做斗争的民间团体和私人部门的存在和发展。境外给我们提供了许多这方面的成功例子。如美国为了有效制止警察腐败，建立了许多由离职官员和社会名流牵头的民间组织，专门监督警察的违法行为。香港廉政公署创建了“廉政之友”，公开招募会员，打击腐败。
（三）创建有利于保密安全和激励补偿的举报处理机制
1．寻找署名举报和匿名举报之外的第三条道路：推行密码举报制度。所谓密码举报是指举报人在利用信函、电话或网络举报时，不使用真实姓名、地址，而是通过设定的密码与举报受理人保持联系。密码举报是介于署名举报和匿名举报之间的一种新型举报方式。这一方式源自1976年诞生于美国的“犯罪终结者”（Crime Stoppers）计划，该计划旨在解决那些侦破不了的案件，鼓励社区公民提供线索，并给予奖励，其最大的特点就是强制性匿名举报，通过密码领取奖金。
近几年我国有些地方已经开始尝试密码举报方式，并取得了成功。如厦门市思明区检察院2002年7月实行“网上密码举报”，半年多时间该院收到的举报量相当予以往两年的总和。
密码举报最大的优点是具有很高的保密性，为举报人提供了最大程度的安全保障，是探寻举报安全机制的一个成功举措。密码举报也有一个不足，即举报人和检察机关的联系是单向的，举报人可以主动与检察机关联系，但检察机关不能直接与举报人联系。为此，可以采取举报公告方式，通过电话留言、网上公告、报纸、电视公告等途径，告知举报人有关问题。举报公告同样可以作为对匿名举报的答复方式。笔者认为，为了保障举报人的安全，应当大力推广并倡导使用密码举报方式，特别是对大案、要案，应明确要求群众选择密码举报。
2．完善举报奖励制度。针对前述举报奖励规定的缺陷，应借鉴成功经验，进行如下改革：一是把举报奖励范围限定在“大案要案”的规定，确定对所有举报有功人员均实行奖励的原则；二是加大举报奖励力度，实行举报奖励数额与举报犯罪数额或挽回损失数额挂钩的奖励办法，按比例确定奖励金额；三是停止对举报有功人员实行公开奖励的做法，推行密码举报的奖励方式；四是加大举报奖励基金的建设力度，在积极向社会募捐奖励基金的同时，采取从查办案件挽回经济损失中提成举报奖励基金的做法，尽快夯实举报奖励基金的基础。
3．创立举报补偿制度。绝大多数公民举报腐败犯罪的目的是为了维护社会公共利益和国家利益，因举报而花费的经济成本、时间成本乃至生命健康成本全部让举报人承担，显然是不公平的。国家对举报人进行补偿是公平的，也是必要的。江苏省海门市检察院在这方面的探索值得嘉许，该院2005年3月制定了《举报费用国家补偿制度》，并对6位举报人发放举报补偿金，有效提高了公民的举报积极性。
举报电话及举报信邮寄费是与举报补偿相关的问题。笔者认为，应当将举报电话和举报信设为免费电话和免费邮寄信件，直接免除举报人的经济负担。同时，举报电话应当借鉴匪警110、火警119等特殊电话号码方式，全国统一使用一个简单易记的号码，方便群众举报。
（四）设立举报人投诉机构
为了监督检察机关举报中心及侦查部门能够负责任地依法处理所有举报，有必要在检察机关内部设立一个专门机构，负责受理举报人对举报处理结果不满意的投诉。香港监察特使内部投诉处理计划，就是一个很好的规定，值得借鉴。
三、我国举报立法的期待与展望
近年来，我国关于举报立法的呼声越来越高，主要原因就是打击报复举报人的现象得不到遏止，造成了十分恶劣的后果。“举报法”的制订，是对群众监督腐败的法制化，是实现民主法治的重要一环。举报法的核心，是对举报人给予法律保护，防止遭受报复打击，通过法律维护公平正义，促进和谐社会建设。
对举报人给予立法保护是世界各国较为普遍的做法。美国国会通过的《吹口哨人保护法》（Whistleblower Protection Act）已在美国42个州适用。被透明国际誉为“最佳实践”的关于举报者的立法还有：1994年《澳大利亚举报者保护法》（昆士兰）、1998年《英国公众利益批露法案》，以及《香港防止贿赂条例》等。
早在2000年3月九届全国人大第三次会议上，就有代表呼吁制定“举报法”。2005年全国“两会”期间，蒋福弟代表在人代会上再次领衔提出关于要求制定“举报法”的议案。我国已于2003年12月10日签署了《反腐败国际公约》，该公约第47条规定，缔约国应该考虑建立起保护举报人的法律制度，第33条专门规定了“保护举报人”的内容。各种情况表明，我国制定举报法的时机已经成熟。我们有理由呼吁：为了保护举报人的合法权益，保障举报制度的健康发展，争取反腐败斗争的胜利，制订“举报法”，现在是该行动的时候了。
