浅议乡镇政府在经济治理中的职能定位
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内容提要：乡镇政府如何发挥其在农村经济治理活动中的职能作用，找准其职能定位，是当前困惑乡镇政府及乡镇干部的一个重要课题。随着各项改革的不断深入，乡镇政府在经济治理活动中的地位和作用越来越不容忽视。本文通过了解现行乡镇治理体制的特点和在经济治理中的基本职能，针对乡镇存在的体制弊端，提出了改革乡镇治理体制的一些基本熟悉和想法，目的是驱除弊端，推陈出新，与时俱进，切实发挥好乡镇政府在农村经济治理活动中的前沿作用。

乡镇政府是我国农村基层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，是农村社会主义物质文明和精神文明建设的直接领导者和治理者。同时，它又是把人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去的第一道入口。乡镇的地位和作用，决定了乡镇政府在经济治理中的基本职能。
乡镇干部位居前沿，承担着繁重的稳定与发展的任务。我作为一名乡镇干部，对此有一点肤浅的体会。想通过此文，谈谈这方面的熟悉和看法。
　　一、现行乡镇行政体制决定了乡镇政府实施经济治理的特点
　现行的乡镇治理体制具有以下鲜明特征：
　　１、从属执行性。乡镇人民政府既是我国行政体制的最基层行政机关。它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行上级国家行政机关的决定和命令，还要执行乡镇党委的指示。党的路线、方针、政策和国家的法律，法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇行政机关来贯彻执行，并具体落实到广大人民群众中去，因此，乡镇行政治理具有明显的执行性。
　　２、复杂多样性。乡镇行政区域是我国最基本的独立行政单元，“麻雀虽小，五脏俱全”。，乡镇人民政府治理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。因此，乡镇行政体制及其功能具有明显的复杂多样性。
　　３、直接面对性。乡镇行政机关为我国最基层的行政组织，它没有下属行政组织，直接同人民群众打交道，其治理方式具有明显的直接性。
４、非完整性。乡镇行政体制不象中心、省、市、县那样功能完备、机构齐全。虽设立了许多与上面有联系的对应机构，但许多机构往往只有一名工作人员，一机构多功能，一干部多职务的现象十分普遍。而且党政、政事、政企也难以分开。因此，乡镇行政体制具有明显的非完整性。
二、准确定位乡镇政府的经济治理职能
　　　　乡镇政府是国家设在最基层的一级政府，直面黎民百姓。目前，乡镇政府在新的发展时期如何发挥作用，对于贯彻落实党的方针政策，改善人民群众生活，维护农村社会稳定，促进农村两个文明建设，都有至关重要的影响。在市场经济条件下，乡镇政府职能是对其自身职责、任务和功能的高度浓缩。市场经济呼唤乡镇政府转换职能。应对乡镇政府的经济治理职能有一个准确的熟悉
一是引导发展农村经济职能。乡镇政府引导农民积极调整农业产业结构已迫在眉睫。这是当前乡镇政府责无旁贷的责任。
　　二是市场培育职能。加强市场体系建设，增强市场的辐射能力，形成与外地大市场相衔接的网络，为农民增收架设“金桥”，是乡镇政府的首要职能。
三是基础设施建设职能。基础设施建设是改善投资环境，提高人民群众生活质量的需要，它是一个地方经济发展水平的重要标志。
　　四是科技服务职能。科技知识是广大农民致富的“金钥匙”。基层政府要充分利用各种载体，广泛传播科普知识，组织一批明白人、科技爱好者、回乡知青成立农民科普协会，健全科普网络，有针对性地举办农民培训班，传播实用技术。建成一批科技示范村，科技示范基地，科技示范户，让农业科技成为他们致富的“灵丹妙药”。
　　五是引导发展生产职能。乡镇政府要勇当“掌舵人”、“导航者”，因村、因地制宜，调查研究，把脉号诊，帮助各村出点子、找路子、想法子，引导村组干部转变观念，增强素质，及时提供产前、产中、产后服务，为农民解除后顾之忧。给农民提供先进技术、优良品种、优质农资和水、电、路等必备的条件。在生产过程中及时对农民进行技术指导，深入田间地头帮助农民解决生产难题，解决农副产品的销售问题，买难卖难问题，深度加工问题。
　　六是公共事业治理职能。乡镇政府不仅担负着一方经济发展的重任，而且还担负着地方事业发展重要职责，负有对教育、文化、卫生、社会福利、环境保护等公开事业的服务治理职能。
三、乡镇政府在实施经济治理中存在的主要问题
　　乡镇政府处在我国政府治理体制的末稍，尚普遍存在以下问题：
　　1、乡镇政府所处的地位决定了其“角色”难当
　　乡镇政府、党委、乡镇人大按其职级来说，都是同等职级的。但从我国政治体制来说，在实际工作中，乡镇政府既要接受乡镇党委的领导，也要执行乡镇人大的各项决议。从决策机制上看，所谓乡镇决策是指乡镇人民政府将党和国家的大政方针以及上级机关的指令与本地实际相结合，制定目标，按照程序作出决策，从决策的现实看，乡镇党委是乡镇的决策主体，它决定着乡镇的重大问题，乡镇重大决策一般通过两大会议作出，一是党委会议。凡属党内兼职的行政干部以党委付书记和党委委员的身份参加会议，然后以行政干部的身份落实党委会的决定。其二是党政联席会议。党政会议表面上由党政干部联合作出的决定，由于交叉任职，这个会议实际上可以看作是党委扩大会议。乡镇人民代表大会是权力机关，但它只能是通过一年一次的代表会议参与决策，而且基本上是流于形式。乡镇政府是乡镇人大的执行机关，根据组织法，行政组织没有全体会议和党务会议这种权威决策形式，乡镇长会一般是布置具体工作的。因此，乡镇政府的角色难当
　　2、党政两个“一把手”，不利于领导核心的形成
　　乡镇党政存在两个“一把手”，使乡镇工作在实际运行中造成很多矛盾。随着党的工作重点的转移，全党以经济建设为中心，但是作为政府的职能来说，经济工作是政府的主要职能，大量的具体工作都是由政府来完成的。那么作为乡镇党委如何实施对经济工作的领导，在实际工作中很难把握好，要么造成党委包揽政府工作过多，不能发挥政府职能作用，政府领导有意见，要么造成政府权力过多，不尊重党委领导，党委无法驾驭局面，往往造成乡镇党政主要领导的矛盾。这种情况的发生一方面与领导干部本身的思想政治素质有关系，需要对领导干部加强党性教育，加强顾全大局的教育，但是客观上讲，这也是一个领导体制不清，关系难处理的问题。
　　3、乡镇政府难以很好地处理好与乡镇人大的关系。
　　乡镇人大代表主要来源于基层的农民群众，他们普遍是文化等各方面的素质不高，对如何真正发挥好其代表人民意志的作用，他们不完全清楚。把乡镇政府成员交由素质不高的乡镇人大代表选举，很难完全作出公正的选择。有的代表是带着自己的情绪在履行其职责，甚至在选举过程中拉帮结派，把其“集团”的代言人选进政府班子。乡镇长在工作中要时时考虑接受人民的选择和监督，虽然这有利于乡镇行政干部更好地走群众路线，但其工作压力是可想而知的。况且，在乡镇人民代表大会闭会期间，其主要职能是由乡镇人大主席团履行职权。乡镇人大主席团一般都设一名常务主席，这名常务的安排一般是由于不适应党委和政府工作出于照顾而任命的，所以主席团的作用发挥十分有限。而且有的地方人大主席团是形同虚设。再就是乡镇人大对政府的同级监督显得苍白无力。应该说同级监督是非常重要的环节，是一种最有效的监督形式。目前，这种乡镇体制模式中，乡镇人大好象是乡镇党政的一个工作部门，同级人大也是由乡镇政府的各级机构选举产生的，由于地位不高，对同级党政领导班子缺乏强有力的监督。
　　4、条块分割，乡镇政府职责权限不清
　“条”主要是指县级人民政府的职能部门设在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权，“块”是指乡镇人民政府本身对乡镇行政区域应该拥有的行政治理权。条块关系是指乡与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在治理权上的权力和分配。目前，县级有关部门在乡镇的派出机构达10多个，占整个乡镇的50%左右，而且大多把握着一些要害的职权。如公安、税收、工商、电力、邮电等部门在乡镇均有派出机构，这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽明确是双重领导，以块为主，但这些机构除党团关系在乡镇外，其它的人、财、物的权力和业务治理权大多都在上级部门，乡镇政府无权过问。这样就造成了以下后果：一是乡镇责任大，权力小。乡镇政权是国家的基层政权，国家的各项工作都要通过乡镇来完成，乡镇干部形象地说“上面千条线，下面一根针”。乡镇政府责任重大。为了督促乡镇政府的各项工作，县和乡镇签订了各种形式的目标责任书，加大乡镇政府工作压力，以此督促乡镇政府完成任务，但由于以条条垂直领导为主的体制大大削减了乡镇政府的治理职能，使乡镇政府难以完成工作任务。二是块块无法约束条条。派出机构的人、财、物权大多在县里，而且这些职能部门和乡镇是平级或者是级别更高的单位。乡镇这些机构的一些不合理做法无法管束和制止。三是不利于乡镇统一行政治理。各派出机构人员为了完成上级布置的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台一些非凡政策，结果造成政出多门，多个中心，难以形成合力。四是影响了乡镇干部的积极性。乡镇政府工作人员和条属机构人员存在较为严重的苦乐不均的现象，政府工作人员繁杂，待遇较差，而条属工作部门工作轻闲，福利待遇比政府工作部门好得多，形成了互相攀比的现象，影响了政府干部的工作热情。这种条块治理的模式，虽然条属部门分工明确，各司其职，而乡镇干部不但要管自己份内的事，其他部门的事也要兼而管之。只有彻底解决条块分割问题，使乡镇政府真正成为有权威、有活力、高效能的一级政府，才能使责、权、利统一起来，充分调动乡镇政府的积极性。
　 5、财政困难，经费缺乏保障
　现在乡镇财政困难，债务沉重是一件非常严重的问题。据有关资料统计，现在，作为中国基层政权的乡镇，全国乡镇政府总的背负着2000亿元庞大的债务。绝大多数的乡镇都有数量不等的债务，少则上百万元，多则达千万元。这些债务不仅严重影响到乡镇经济的发展和基层政权的建设，也严重威胁着一个地方的稳定。造成这种现象的主要原因：一是过去脱离实际地搞了一些基础设施建设或“政绩工程”，由此背上沉重的工程欠款。二是不合实际的各种升级达标活动，其结果留下了难以偿还的欠帐。三是盲目加快乡镇企业发展，留下了大量企业贷款或工人的集资款和一些“夕阳企业”。，为乡镇留下了一笔可观的亟待偿还的债务。造成了乡镇政府运转难、保稳定难，政府在群众中的可信度越来越低。，由于政府困难，对新的投资项目极少，老的项目又难以维持，税源越来越少。同时由于政府困难，致使政府对农业等方面的投入越来越少，造成了农民增收越来越难，农民增产不增收。
　6、开展工作缺乏有效的手段，干群关系紧张，乡镇干部处在各种矛盾的焦点上

　　乡镇政府对农民在经济上没有制约手段，工作上又不能搞强迫命令，只能采取协商、发动、示范、服务等方式开展工作。因此，乡镇干部普遍感觉推动工作缺乏手段，农村工作越来越难干，压力越来越大。一是工作压力大。乡镇政府与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系改变为今天的指导与被指导关系，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。乡镇干部已不能像过去那样对依法属于村民自治范围内的事项采取行政命令式的治理方式。然而一些上级领导和部门却忽视了这一变化，对乡镇政府仍习惯于计划经济年代的行政治理模式，致使乡镇干部工作压力增大。二是生活压力大。实行乡镇财政包干体制后，乡镇干部的生活压力越来越大。由于财税任务要完成，有的地方乡镇干部工资不能按时足额发放，再扣除工作保证金和各种捐款，所剩无几。由于财政困难，有的地方乡镇干部应报的出差费、办公费都不能到位。乡镇干部工作环境比较艰苦，双休日很少休息。 三是舆论压力大。由于诸多原因，乡镇政府给农民的少，向农民“索取”的多。作为农村基层矛盾的处理者和“索取”的执行者，乡镇干部不可避免地成了少数农民不满情绪的发泄对象和上面追查责任的承担者以及社会舆论的指责者。忽视了乡镇干部的主流和工作上的困难，片面指责乡镇干部的工作失误或不足，使乡镇干部的工作情绪受到影响，工作积极性不高。 　 　
四、应支持乡镇政府发挥好经济治理的基本职能
　根据以上对乡镇行政体制存在的问题和弊端的分析，是传统体制在市场经济体制下难以避免的。解决这些问题，仍然需要在改革和发展中寻求出路。根据中心关于农村改革和发展的基本方针以及我国农村工作的实际情况，乡镇政府可以从以下几个方面发挥其经济治理职能：
　　1、大胆改革乡镇领导体制。鉴于乡镇这一级，它直接面对基层，面对广大农民群众，会碰到很多纷繁复杂的情况，因此必须要有一个高度统一、高效、能干的领导机构。相对于分权型的领导模式来说，需要一个相关集权型的领导模式。其目的就是在于保证决策的高度统一性和时效性。要减少领导职数，本着精干、高效的原则，党委书记和乡镇长可以一肩挑，完全形成一个领导核心，这个人选应该是一个既懂党务，又懂经济，又能左右协调的一个复合性人才，但是这种人选很难确定，需要认真选拔和培养才行，乡镇党委委员和乡镇政府副职也可以交叉兼职。仅此一项，乡镇领导的职数至少可比原来减少一半左右。也可以考虑乡镇党委书记与人大主席团主席由一人担任，因党委和人大主席团都是由党代表大会和人民代表大会选举产生，而且乡镇的一切重大问题由学代会和人民代表大会决定。这样既可减少乡镇领导职数，也便于乡镇各项工作更能协调统一。
　 2、下放权力，充分调动乡镇政府的积极性。乡镇工作面对千家万户，面临千变万化的市场，职责之大、责任之重不言而喻。为便于乡镇机关开展工作，解决好乡镇条块分割，乡镇政府职责不清的问题，县机关职能部门应当简政放权，把该放的权力下放到乡镇，把这些部门分设在乡镇的派出机构的事权、人权，财权下放到所在地的乡镇政府，便于乡镇政府充分行使治理职能。县机关部门和乡镇都要摆正位置，做到不越位，不错位，互相支持，共同为振兴地方经济作贡献。
　　3、加快发展是解决目前乡镇财政压力的唯一途径。发展经济是最大的政治，各项政治工作都是为经济工作服务的。现在经济持续低迷，各种困难和矛盾层出不穷，要解决目前经济和社会生活中存在的各种困难和问题，实现乡镇经济新的振兴，核心是加快发展。这是解决目前所有问题的要害。因此，乡镇要紧紧抓住发展这个主题，增强紧迫感和忧患意识，坚持以经济建设为中心，抓住机遇，积极进取，促进乡镇经济社会事业持续快速健康发展。在抓发展的问题上，应根据乡镇的实际情况，重点要抓好以下几点：一要优化经济结构。抓住我国入世等机遇，抓好结构调整。培育支柱产业，培植新的经济增长点。二要搞好对外开放，努力招商引资。要实现乡镇经济新的振兴，解决目前的各种困难和问题，仅靠自身“内力”(自身投入)发展是很有限的，必须加大招商引资的力度，借“外力”发展。要牢固树立“人人、事事、处处”都是投资环境的意识，充分利用好各乡镇的区位和资源等优势，全方位、多层次、宽领域招商引资。三要实施城镇化带动战略，加快小城镇建设步伐，让更多的农村富余人员进城是目前城市化很低的我国经济发展过程的必然趋势。乡镇政府可以采取出台优惠政策，降低农民进城“门坎”，作好城镇开发这篇文章，不断扩大城镇规模，进一步活跃城乡经济。　
　4、以农民增收为根本出发点，转变政府职能，集中精力搞好农业经济结构调整。乡镇政府必须果断地从直接从事的经营治理中退出来，把主要精力放在经济调节、社会治理和公共服务上。“有所不为才能有所为”，乡镇政府也面临着同样的问题。对此，乡镇政府必须痛下决心，忍痛割爱，彻底从经营活动中淡出，把发展经济的职能交给社会，交给企业，然后干自己该干的事情。在市场经济条件下调整农业产业结构，乡镇政府既不能越位，也不能缺位，应合理地补位，对农民自己发展经济中的事务不能完全越俎代疱，应积极作好发动、引导、协调、服务工作。在搞好农业经济结构调整上，乡镇政府重点要抓好以下几点：一是合理制定农业经济结构调整的规划。乡镇政府一方面要坚定不移贯彻执行和稳定中心关于农村工作的一系列方针政策。另一方面要结合这些方针政策，结合各乡镇的实际，制定切合实际的农业结构调整政策和发展规划。要指导农民突出区域特色，形成合理的种植、养殖、加工基地，实现规模型的专业化生产和产业化经营。二是建立健全完善农业社会化服务体系。一方面政府要通过疏通产品销售流通环节，积极活跃商品交易，培育起无形的市场。另一方面政府要想办法投资建设有地方区域特色的商品交易有形的市场。促进农副产品能顺利变成“钱”。三是切实提高农业结构调整效益，增加农民收入。调整农业结构的根本出发点和落脚点都是为了增加农民的收入。农民收入增加反过来又会进一步调动农民参与结构调整的积极性，为结构调整提供新的动力。
　　5、加强民主治理，推进乡镇民主化进程。乡镇政府必须积极推进乡镇政务公开工作，以规范乡镇政府的施政行为，加强对乡镇政府及其工作人员的监督，密切农村党群、干群之间的关系，促进农村党风廉政建设。同时要加强村级组织建设，配好配强村党支部书记，也要通过多种渠道,积极培养和发展中青年党员,为农村培养一批思想进步、观念先进、文化素质较高的后备干部,。作为乡镇政府还要依法指导好村民自治工作，切实维护农民的民主权利，乡镇政府必须树立依法行政、依法办事的观念和意识，帮助各村搞好农村制度建设，切实尊重和维护农民的民主权利。要以民主、公开和法制为核心，以村级制度建设为重点，突出民主选举、民主决策、民主治理、民主监督和政务公开、财务公开等“四民主”、“两公开”，健全以村级组织工作制度、民主政治制度、经济治理制度、社会事务治理制度和村民自治制度为主要内容的农村制度体系。
　　6．以机构改革为契机，加强乡镇政府自身建设。一是要认真搞好乡镇机关机构改革，充实配强乡镇机关工作人员，把不利于乡镇机关工作的人员进行清退或轮岗培训，提高工作人员素质。二是对乡镇机关的工作岗位合理设置，合理编制，实行机关党政人员交叉兼职，一人多岗，兼职使用，精减人员。与此同时，建立一套行之有效的录用、晋升和辞退制度，营造一个优胜劣汰的用人机制，对优秀的乡镇干部要及时表彰使用，对不称职的乡镇干部及时进行辞退，缺编人员公开向社会招聘，从而形成一种“能上能下、能进能出、生动活泼”的用人机制。为乡镇干部创造良好的工作环境，政治上优越，经济上实惠，充分调动其工作积极性。三是搞好乡镇村组干部改革。在干部的选拔上突出选拔农村经济型、科技型人才进班子。四是切实转变乡镇干部工作作风。从乡镇干部本身来说,虽然多数还是好的,但也确实存在不少问题，有的不思上进，有的贪图享受,有的向群众吃拿卡要，个别的甚至腐败堕落。要通过教育、诫勉和辞退等办法,促进乡镇干部改进作风，弘扬正气,扎扎实实地为群众办实事、办好事,推动农村各项工作顺利开展。
综上所述，随着党的执政能力建设的逐步展开，作为面对基层群众的一级人民政府——乡镇人民政府，应真正找准自己的位置，准确定位其在经济治理中的基本职能，争取主动，大胆创新，深化改革，转变职能，诚信服务，为农村经济的发展奠定坚实的基础。